هم ساختار پدرسالاری رژیم پهلوی که روابط قدرت را به شکل عمودی تعیین می‏کرد و هم ساختار افقی قدرت بین نخبگان و عوامل سیاسی مانع از رشد و توسعه یک اقتصاد ملی و شکوفا بود. از همین رو حتی اگر شاه و عوامل سیاسی او قصد ایجاد رشد و توسعه در نهادهای اقتصادی و خروج از بحران‌های سیاسی و اقتصادی را داشتند، این موضوع تحت‏الشعاع ساختار قدرت قرار می‏گرفت. بحران‌های ناشی از اصلاحات ارضی، استقراض خارجی، بیکاری، تشتت سیاست‌های تجاری، رقابت‌های سیاسی نخبگان، ناهماهنگی سازمان‌ها و وازتخانه‏های حوزه اقتصاد و تجارت، عدم سرمایه‏گذاری خصوصی و… سرانجام باعث شد که رژیم شاه به تاسیس وزارت اقتصاد در سال ۱۳۴۱ شمسی با وزارت علینقی عالیخانی مبادرت کند. این اقدام نه تنها موسسه‏های اقتصادی دولتی و خصوصی را متاثر می‏ساخت بلکه بر قدرت سیاسی و اقتصادی درباریان و دیوان سالاران رژیم پهلوی نیز تاثیر مستقیم داشت. از همین رو با قدرت گرفتن وزارت اقتصاد و ایجاد یک نهاد قدرتمند بوروکراتیک در امر سیاست‌گذاری صنعتی و تجاری، به محض بهبودیافتن ترازهای مالی دولت و افزایش درآمدهای نفتی، شاه، زمینه‏های استعفای عالیخانی و سپس انحلال وزارت اقتصاد را فراهم ساخت. به این ترتیب نظام سیاسی دوران پهلوی نشان داد که حتی شکوفایی اقتصاد ملی تحت‏الشعاع خدمت به علایق سیاسی حکومت پدرسالارانه شاه و خاندان و خادمان اوست. ولی نصر، استاد دانشگاه قاهره در این مقاله به مساله بحران ساختارهای اقتصادی در دولت پهلوی پرداخته است.

***
در سال ۱۹۶۳ وزارت اقتصاد (به طور مستقل) تاسیس شد و با وزارت علینقی عالیخانی که تحصیلکرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایه‎گذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه کرد؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می‎‏نامید؛ ولی این مساله، مخالفت برخی گروه‏ها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاست‌های عالیخانی به همراه داشت که از آن جمله‎‏اند:
۱- دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزون‎خواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.
۲- انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.
۳- سیاست‌های اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب‌آهن اصفهان نتیجه سیاست‌های عالیخانی بود.
۴- مخالفت طبقه پایین، با این توضیح که سیاست‌های وزارت اقتصاد باعث ایجاد یک طبقه از نخبگان صنعتی جدید مثل خیامی‏ها و لاجوردی‌ها شد که این مساله پیامدهای سیاسی‏ای داشت که آشکارترین آن، کمک به توسعه اقتصادی نابرابر و تغییر نابرابری از سال ۱۹۶۰ به بعد بود.
این مخالفت‌ها باعث استعفای عالیخانی شد و هوشنگ انصاری جانشین او شد که عملکرد بسیار متفاوتی با او داشت. در سال‌های
۱۹۶4 - ۱۹60 آشوب سیاسی در ایران به وجود آمد؛ به همین خاطر رژیم حاکم، ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی، بی‏ثباتی‌ها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه ۱۹۵۰ تسریع کرد. دولت قرارداد معینی را با صندوق بین‏المللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقت‏فرسا و بحران موازنه پرداخت‌ها در طول سال‌های ۱۹62- ۱۹60 هدایت کرد.
سیاست‌های دولت بعدی باعث کاهش سریع میزان سرمایه‏گذاری شد. حکومت سعی کرد رشد را از طریق وام‌های خارجی بالا ببرد؛ به همین دلیل در پایان سال ۱۹۶۲ حدود ۱73 - ۱60 میلیون دلار قرض خارجی داشت. در دسامبر ۱۹۶۲ معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایه‏گذاری خصوصی تعیین شد. با این وجود، سرمایه‏گذاری خصوصی افزایش نیافت.
به هر حال، بحران‌های اقتصادی قبل از برنامه‏های ثابت ادامه یافت. بیکاری بیشتر شد و باعث تنش سیاسی در آن زمان شد. شایعات زیادی که رژیم را تهدید می‏کرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسائل‌ شاه را متقاعد کرد که نمی‏تواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی مدت برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدی‏ای روبه‏رو شده بود. عمق بحران اقتصادی و تاثیرش بر سیاست‌های ملی، نخبگان سیاسی را به سرعت متقاعد کرد که رشد اقتصادی به دلیل حیات رژیم، ضرورت دارد.
در سال‌های ۱۹62 - ۱۹۶0 شرایط سخت صندوق بین‏المللی، کشمکش را میان سیاست‌گذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو، اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانه‏های بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر، اختلاف میان سازمان برنامه‏ریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاست‌های تجاری و توسعه را دامن زد.
رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفه‏ها را در برنامه‏ریزی تفسیر کنند. گروه نخست به خصوص وزارت بازرگانی کاربرد تعرفه‏ها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب می‏دانست؛ در حالی که سازمان برنامه‏ریزی و وزارت صنایع تعرفه‏ها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی تلقی می‏کرد. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینه‏ها در سال‌های ۶8 - ۱۹۶7 و ۶3 - ۱۹۶2 تبدیل شد.
مطلوب وزارتخانه‏های بازرگانی و دارایی این بود که چنین طرحی حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد؛ از این رو، طرح پروژه‏های موقتی را جایگزین آن کردند که بر اساس آن مقرر شد پروژه‏ها توسط موسسه‏های دولتی اداره شود تا این اختلاف مرتفع شود. در همین راستا قضیه طراحی گسترده تحولات صنعتی جهت بهینه‏سازی صنعتی و رشد منتفی شد.
سازمان برنامه، هزینه‏های گسترده توسعه را به امید رقابت با کسری‌های بودجه قبول کرد. این سازمان همچنین تصمیم گرفت تا بر طرح تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را بر عهده گیرد. مدیران سازمان برنامه صفی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان چنین استدلال می‏کردند که سیاست‌گذاری موقتی و برنامه‏ریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحران‌ها شکست خواهد خورد؛ چرا‌که برای این کار تغییرات ریشه‏داری لازم است. استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاست‌گذار قدرتمند بود. مجادله‏های داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا و متحدش، وزیر کشاورزی، حسن ارسنجانی و مدیر سازمان برنامه، صفی اصفیا سیاست‌گذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را با مشکل مواجه ساخت.
شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادله‏های بی‎پایانی را بر سر این که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد. نوع و ماهیت بحث‌ها ضربه‏ای برای رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و دیگر مقامات بلندپایه دولتی) به شمار می‏رفت که با فقدان مکانیسم‌های قابل توجهی که لازمه رشد اقتصادی بودند، روبه‏رو شدند. همچنین به نظر می‏رسید که نزاع بین موسسه‏های دولتی، خطرات سیاسی نیز به دنبال داشته باشد. به هر حال، این بحث‌ها رشد اقتصادی را به تاخیر انداخت و موجب بحران‌های اقتصادی شد.
واضح بود که انگیزه‏های سرمایه‏گذاران به طور موثری کم شده است؛ به این خاطر که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ موسسه مسوولی نیز موجود نبود. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانه‏های دیگر بر نیاز برخی تغییرات اداری تایید می‏کرد تا بحث‌ها محدود شود و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی نماید. سرانجام بعد از چند ماه بحث و گفت‎وگو در سپتامبر ۱۹۶۲ سازمان برنامه‏ریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام، سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تایید دولت قرار گرفت. محمدرضا پهلوی با گسترش حوزه سازمان برنامه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری می‏کند. اگرچه موقعیت سازمان برنامه‏ریزی بر اساس خواست وی طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند وبه سرعت ایران را به رشد مطلوب برساند.
میراث سازمانی
مشاجره‏ها باعث ایجاد یک بوروکراسی کارآ شد و این مساله نیز موجب توسعه سریعی شد که قبل از سال ۱۹۳۰ وجود داشت. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بوروکراسی متصل کرد و استقلال سیاست‌گذاری را از فشار سیاسی و افزون‌‏خواهی آزاد کرد. این مشاجره‏ها منجر به ایجاد سازمان برنامه‏ریزی در سال ۱۹۴۸ (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سال‌های ۱۹۵۴ - ۱۹۵۹ بر عهده داشت.
ابتهاج، آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بوروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود، شاه و رهبران سیاسی را متقاعد نماید. محمدرضا پهلوی در ابتدا، استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامه‏ریزی آن حمایت کرد. سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامه‏ریزی با نظارت کابینه برکنار کرد و سیاست‌گذاری را به سوی افزون‌‏خواهی هدایت کرد. هرچند بحران‌های اقتصادی سال‌های ۱۹۶۰ - ۱۹۶۲ شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مساله را بررسی کنند. رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال، استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد تا ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.
ولي نصر
مترجم: حسن شمسيني غياثوند ماخذ:دنیای اقتصاد/تهیه شده در: وب نوشت پنگان

نگاهی به استراتژی‌های اقتصادی پهلوی دوم-2
عالیخانی و وزارت اقتصاد

نوامبر ۱۹۶۲ اسدالله اعلم، نخست‏وزیر وقت یک کنگره اقتصادی شامل ۱۲۵ نماینده از موسسه‏های اقتصادی مختلف برای بحث و گفت‏وگو در مورد حل بحران‌های اقتصادی تشکیل داد. به تدریج، نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‏های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ در یکدیگر ادغام شوند. بیشتر آنها به آلمان و ژاپن اشاره می‏کردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاست‌گذاری اقتصادی مشابهی کنترل می‏شود.

نوشته شده توسط سپهر برادران در پنجشنبه دوازدهم مرداد ۱۳۹۱ |